Global CCS Institute ได้พัฒนาแพลตฟอร์มความร่วมมือระหว่างรัฐบาล ภาคเอกชน และผู้มีส่วนได้เสียอื่น เพื่อส่งเสริมการพัฒนาโครงการดักจับและกักเก็บคาร์บอน (“CCS”) และพัฒนาอุตสาหกรรมที่เกี่ยวข้องกับโครงการ CCS เช่น อุตสาหกรรมเหล็ก ปิโตรเคมี และพลังงาน โดยใช้ชื่อว่า “The Southeast Asia CCS Accelerator (SEACA)” SEACA มีวัตถุประสงค์ประการสำคัญในการ “เร่งรัด” ให้เกิดการดำเนินโครงการ CCS เชิงพาณิชย์ในประเทศอาเซียนเพื่อช่วยให้สนับสนุนการเปลี่ยนผ่านทางพลังงาน (Energy Transition) และลดปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Mitigate Climate Change)
เพื่อพัฒนา SEACA ในทางปฏิบัติ Global CCS Institute ได้ร่วมกับ ASEAN Centre for Energy (“ACE”) และ Asia Natural Gas & Energy Association จัดงานสัมมนาเชิงปฏิบัติการ “South East Asia CCS Accelerator Workshop 2” ขึ้นที่ Atria Hotel Gading Serpong, Tanggerang (Jakarta) ประเทศอินโดนีเซีย เมื่อวันที่ 20 และ 21 พฤศจิกายนที่ผ่านมา ซึ่งผู้เขียนได้รับเชิญจากคณะผู้จัดงานให้เข้าร่วมงานสัมมนาเชิงปฏิบัติการนี้ เพื่อนำเสนอข้อมูลและบทวิเคราะห์เกี่ยวกับกฎหมายและกรอบการกำกับดูแลโครงการ CCS จากมุมมองของประเทศไทย โดยได้รับการสนับสนุนจากคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
*งานสัมมนา CCS ในระดับภูมิภาคนี้เคยเกิดขึ้นแล้วที่กรุงเทพมหานคร
เมื่อวันที่ 15 และ 16 พฤษภาคมที่ผ่านมา Global CCS Institute ได้จัดงานสัมมนาเชิงปฏิบัติการ CCS ครั้งที่หนึ่งแล้วที่กรุงเทพมหานคร ข้อสรุปในงานสัมมนาที่กรุงเทพมหานครคือ “ความไม่เพียงพอ” ของนโยบายและกฎระเบียบที่จะส่งเสริม รองรับ และกำกับดูแลการลงทุนและดำเนินโครงการ CCS ในประเทศอาเซียน โดยเฉพาะอย่างยิ่งการที่รัฐยังไม่ได้กำหนดราคาที่ผู้ปล่อยคาร์บอนจะต้องจ่าย (Carbon Pricing) ในระดับที่เพียงพอจะสร้างแรงจูงใจให้มีการลงทุนเพื่อพัฒนาโครงการ CCS
กฎระเบียบที่เกี่ยวกับการประกอบกิจการ CCS นั้นยังขาดศักยภาพในการกำกับดูแลการเคลื่อนย้ายและการขนส่งคาร์บอนไดออกไซด์ที่ถูกดักจับระหว่างประเทศ องค์กรกำกับดูแลยังขาดความ “มั่นใจ” ในการกำกับดูแลการประกอบกิจการ CCS และยังขาดฐานข้อมูลเพื่อใช้ในการกำกับดูแลการประกอบกิจการ นอกจากนี้ หน่วยงานรัฐยังประสบกับความท้าทายในการสร้างความรับรู้และเข้าใจของคนในสังคมอีกด้วย
ในประเด็นด้านกฎระเบียนนั้น ผู้เขียนได้มีโอกาสนำเสนอข้อจำกัดของระบบกฎหมายไทยในการกำกับดูแลการประกอบกิจการ CCS โดยได้เสนอบทวิเคราะห์เกี่ยวกับข้อจำกัดของกฎหมายพลังงานของประเทศไทยในปัจจุบัน ได้แก่ พระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 และพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 ในงานสัมมนาดังกล่าวผู้เขียนได้รับคำถามว่า “ประเทศไทยควรตรากฎหมายเพื่อกำกับการประกอบกิจการ CCS โดยเฉพาะ” หรือใช้ “กฎหมายที่มีอยู่” ก็เป็นการเพียงพอในการกำกับดูแลการประกอบกิจการ CCS
ตั้งแต่ที่ผู้เขียนได้รับโจทย์ข้างต้น ผู้เขียนได้มีโอกาสร่วมโครงการวิจัยเพื่อพัฒนาร่างกฎหมายเกี่ยวกับการกำกับดูแลการประกอบกิจการ CCS ผ่านการแก้ไขพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 และจัดทำเป็นข้อเสนอทางวิชาการเสนอกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ (กระทรวงพลังงาน) และได้นำเอาข้อเสนอดังกล่าวไปรับฟังความคิดเห็นจากผู้มีส่วนได้เสียในประเทศไทยในช่วงเวลาที่ผ่านมา ผู้เขียนเห็นว่าการนำเอาผลการศึกษาบางส่วนมา “ทดสอบ” ในงาน South East Asia CCS Accelerator Workshop 2 นี้จะเป็นประโยชน์กับการพัฒนากฎหมายไทย
*โจทย์ที่กฎหมาย “ต้องตอบ”
วิทยากรและผู้เข้าร่วม (ประกอบด้วยทั้งเจ้าหน้าที่ของหน่วยงานรัฐ นักลงทุน สถาบันวิจัย และที่ปรึกษา) ในงาน South East Asia CCS Accelerator Workshop 2 ให้ความสำคัญกับ “รูปแบบการประกอบธุรกิจ CCS” และความเสี่ยงของโครงการ ข้อสังเกตประการสำคัญคือการมองโครงการ CCS เป็นการประกอบธุรกิจซึ่งสามารถสร้างคุณค่าต่อธุรกิจตลอด “ห่วงโซ่คุณค่า (Value Chain)” และขณะเดียวกันก็ช่วยสนับสนุนเป้าหมายการลดการปล่อยคาร์บอนในเวลาเดียวกัน
ยกตัวอย่างเช่น บริษัท Mitsui O.S.K. Lines ซึ่งเป็นบริษัทให้บริการขนส่งโลจิสติกส์ ซัพพลายเชนและการจัดเก็บของประเทศญี่ปุ่นได้ประกาศวิสัยทัศน์ “MOL Group Environmental Vision 2.2” ในเดือนเมษายน ค.ศ. 2023 แสดงถึงเป้าหมายการทำให้เรือเดินสมุทรเพื่อการขนส่งที่ใช้ในการประกอบธุรกิจจะปล่อยคาร์บอนเป็นศูนย์ (Net Zero Emissions Ocean-Going Vessels) บริษัทจะลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกให้ได้ร้อยละ 45 ในปี ค.ศ. 2035 (เทียบจาก ค.ศ. 2019) และปล่อยก๊าซเรือนกระจกเป็นศูนย์ในปี ค.ศ. 2050
ในทางปฏิบัติ บริษัท Mitsui O.S.K. Lines ได้เริ่มนำเอาเรือที่อาศัยพลังงานจากลม (Wind Challenger) และเรือที่อาศัยแอมโมเนีย (Ammonia-Powered Ship) มาใช้เพื่อประกอบธุรกิจ นอกจากนี้ บริษัทยังได้ขยายขอบเขตการประกอบธุรกิจให้ครอบคลุมไปถึงการขนส่งคาร์บอนไดออกไซด์ที่ถูกดักจับ และให้บริการขนส่งไปยังแหล่งกักเก็บปลายทางอีกด้วย จึงเรียกได้ว่าเป็นการประกอบธุรกิจที่ครอบคลุมห่วงโซ่คุณค่าโดยมองกิจกรรมเกี่ยวกับ CCS เป็นโอกาสในทางธุรกิจ
เมื่อเป็นการขนส่งคาร์บอนไดออกไซด์ “ข้ามแดน” แล้ว กฎหมายที่เกี่ยวข้องจึงมิได้จำกัดเฉพาะกฎหมายของรัฐชายฝั่งใดโดยเฉพาะเจาะจง หากแต่เป็นกฎหมายระหว่างประเทศที่เกี่ยวข้องกับการเดินเรือและการป้องกันมลพิษที่อาจเกิดกับทะเลได้ วิทยากรในงาน South East Asia CCS Accelerator Workshop 2 ได้มีการหยิบยก London Protocol 1996 และ Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes ขึ้นอภิปราย โดยมีประเด็นว่ากฎหมายเหล่านี้เปิดโอกาสให้มีการเคลื่อนย้ายหรือขนส่งคาร์บอนไดออกไซด์ทางทะเลเพื่อวัตถุประสงค์ในการอัดเก็บหรือทุ่มทิ้งได้ และในสายตาของกฎหมายแล้วคาร์บอนไดออกไซด์ที่ถูกขนส่งข้ามแดนนั้นควรถูกมองว่าเป็นของเสียอันตรายหรือไม่ ในประเด็นนี้ผู้เข้าร่วมการประชุมคาดหวังว่า กฎหมายจะต้องไม่เป็นอุปสรรคหรือขัดขวางการขนส่งคาร์บอนไดออกไซด์ระหว่างประเทศ
*ความเป็นไปได้ทางการเงินของโครงการ CCS
นักวิจัยด้านเศรษฐศาสตร์อาวุโสจาก Economic Research Institute for ASEAN & East Asia ให้ความเห็นว่าโครงการ CCS ประสบความท้าทายในการได้รับการสนับสนุนทางการเงิน รายรับของโครงการมักจะประสบกับความไม่แน่นอน เช่น การเปลี่ยนแปลงการสนับสนุนทางการเงินจากรัฐบาล ผู้เข้าร่วมประชุมจากหลายประเทศได้ตั้งคำถามอย่างชัดเจนว่า “เงินที่ใช้ในการประกอบกิจการ CCS ควรจะมาจากไหน” และทำอย่างไรให้โครงการ CCS นั้นได้รับการสนับสนุนทางการเงินอย่างเพียงพอ
“รายรับของโครงการ” จะต้องพิจารณาตลอดห่วงโซ่คุณค่าตั้งแต่การดักจับ ขนส่ง และกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์ ถ้าจะให้โครงการ CCS “เกิด” โครงการจะต้อง “Financeable” ในสายตาของธนาคาร ซึ่งในการพิจารณาประเด็นดังกล่าวนั้น ธนาคารมักจะมีความลังเลที่ให้การสนับสนุนทางการเงินแก่การประกอบกิจการในส่วนการดักจับและการขนส่ง แต่ธนาคารอาจจะมีความลังเลน้อยกว่าในการสนับสนุนส่วนของการอัดคาร์บอนลงในแหล่งกักเก็บ โดยเทียบกับโครงการโรงไฟฟ้าซึ่งมีลักษณะเป็นการลงทุนและประกอบกิจการในระยะยาว อย่างไรก็ตาม เป็นไปได้ที่ผู้ประกอบการต้องการเงินสนับสนุนในส่วนกิจกรรมการอัดคาร์บอนไดออกไซด์ในจำนวนน้อยกว่าการประกอบกิจการในส่วนของการดักจับและขนส่ง
วิทยากรในงานได้ให้ความเห็นที่น่าสนใจว่า การให้การสนับสนุนทางการเงินแก่โครงการ CCS นั้นจะต้องมีวิธีคิดที่แตกต่างไปจากโครงการทั่วไป การให้สินเชื่อแก่โครงการ CCS ในลักษณะ Project Financing นั้น ผู้ให้สนับสนุนทางการเงินจะพิจารณาถึงรายรับโครงการ เช่น จากการให้การสนับสนุนของรัฐ
ในประเด็นนี้ ผู้เขียนได้มีโอกาสแลกเปลี่ยนความคิดเห็นกับวิทยากรและผู้เข้าร่วมการประชุมว่า เราไม่อาจพิจารณาเฉพาะส่วนของรายรับโครงการเท่านั้น แต่จะต้องพิจารณาถึง “ต้นทุน” ในการประกอบกิจการด้วย เช่น ค่าธรรมเนียมที่รัฐจะเรียกเก็บจากการให้สิทธิประกอบกิจการ CCS อีกด้วย รัฐไม่อาจมองการใช้ชั้นหินในลักษณะของการแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติที่ใช้แล้วหมดสิ้นไป อย่างเช่นทรัพยากรปิโตรเลียม แต่ควรพิจารณาด้วยว่าการประกอบกิจการ CCS นั้นมีส่วนช่วยให้ประเทศบรรลุเป้าหมายเกี่ยวกับการลดการปล่อยคาร์บอนไดออกไซด์ซึ่งที่ประชุมไม่ได้มีการโต้แย้งคัดค้านข้อเสนอนี้ของผู้เขียน
*ข้อเสนอในการพัฒนากฎหมายไทย
ผู้เขียนเป็นวิทยากรในส่วนของ “CCS Legal & Regulatory Frameworks” และได้นำเสนอแนวทางการพัฒนาระบบกฎหมายไทยให้มีศักยภาพรองรับการประกอบกิจการ CCS ประเด็นแรกที่ผู้เขียนเสนอและเปิดประเด็นการอภิปรายนั้นได้แก่คำถามที่ว่าจำเป็นต้องมีกฎหมายเฉพาะหรือสามารถพัฒนากฎหมายที่มีอยู่แล้วได้ ผู้เขียนได้เสนอว่า “สำหรับประเทศไทยในช่วงเริ่มต้นนี้” การแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 นั้นเป็นทางเลือกที่มีความเหมาะสม เนื่องจากมีความเป็นไปได้อย่างยิ่งที่ผู้ประกอบกิจการ CCS นั้นจะเป็นบริษัทปิโตรเลียมที่ได้รับสิทธิประกอบกิจการปิโตรเลียมอยู่แล้ว เช่น ผู้รับสัมปทานปิโตรเลียม ข้อเสนอประเด็นนี้สอดคล้องกับความเห็นของวิทยากรจากกระทรวงพาณิชย์ของสหรัฐอเมริกาซึ่งให้ความเห็นว่า จะมีกฎหมายเฉพาะหรือไม่นั้นจะต้องพิจารณาสถานการณ์ของแต่ละประเทศเป็นรายกรณีโดยไม่ได้มีสูตรตายตัว
ประการต่อมาผู้เขียนได้เสนอบทวิเคราะห์ที่ว่าสิทธิในการประกอบกิจการปิโตรเลียมนั้นเป็นฐานทางกฎหมายเพื่อรองรับการ “ดึงเอา” ทรัพยากรปิโตรเลียมจากแหล่งกำเนิดมาใช้ มิใช่สิทธิการอัดคาร์บอนไดออกไซด์ลงในแหล่งกักเก็บโดยตรง ผู้รับสิทธิประกอบกิจการปิโตรเลียมตามพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 ในปัจจุบันนั้นสามารถอัดคาร์บอนไดออกไซด์ลงหลุมผลิตปิโตรเลียมได้เฉพาะการอัดคาร์บอนไดออกไซด์ที่เป็นสารพลอยได้จากการผลิตปิโตรเลียม เพื่อวัตถุประสงค์ในการเพิ่มประสิทธิภาพการผลิตเท่านั้น แต่ไม่มีสิทธิตามกฎหมายที่จะนำเอาคาร์บอนไดออกไซด์ที่ถูกดักจับจากแหล่งอื่นมาอัดลงหลุมผลิตเพื่อกักเก็บแบบถาวรได้
ตามกฎหมายในปัจจุบัน ผู้รับสัมปทานปิโตรเลียมจึงไม่อาจรับเอาคาร์บอนไดออกไซด์ที่ บริษัท Mitsui O.S.K. Lines ทำการขนส่งมาเพื่อกักเก็บลงในหลุมผลิตปิโตรเลียมที่หมดศักยภาพการผลิตแล้วได้ ดังนั้น หากประเทศไทยจะรองรับการประกอบกิจการ CCS ผ่านพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 แล้วจึงควรมีการแก้ไขกฎหมายเพื่อขยายขอบเขตการบังคับใช้กฎหมายให้ครอบคลุมถึงการให้สิทธิ (และกำกับดูแล) การอัดคาร์บอนไดออกไซด์ที่มิได้เป็นสารพลอยได้จากการผลิตปิโตรเลียมอีกด้วย โดยผู้เขียนเสนอให้ใช้ระบบใบอนุญาตการประกอบกิจการ CCS ซึ่งมีรายละเอียดเกี่ยวกับการให้สิทธิและกำกับดูแลการประกอบกิจการ CCS โดยเฉพาะ
ผู้เขียนได้เสนอต่อไปว่าระบบใบอนุญาต (Licensing System) นั้นจำเป็นที่จะต้องมีรายละเอียดเกี่ยวกับสิทธิหน้าที่ของผู้ประกอบกิจการ CCS และหน่วยงานกำกับดูแลอย่างชัดเจน โดยได้เสนอให้มีการกำหนดรายละเอียดที่จะต้องมีในแบบใบอนุญาตประกอบกิจการ CCS ซึ่งกำหนดถึงพื้นที่ที่ให้สิทธิประกอบกิจการสำรวจเพื่อค้นหาแหล่งกักเก็บที่เหมาะสม และแบบของหนังสืออนุญาตอัดคาร์บอนไดออกไซด์ลงแหล่งกักเก็บ (Injection Permit) ซึ่งเป็นแนวทางที่สอดคล้องกับแนวทางของ The Land Code: Land (Carbon Storage) Rules 2022 (Sarawak Government) ในประเทศมาเลเซีย
ในมิติของความเป็นไปได้ทางการเงินนั้น ผู้เขียนได้เสนอให้มีการคิดค่าธรรมเนียมใบอนุญาตประกอบกิจการ CCS และหนังสืออนุญาตอัดคาร์บอนลงในแหล่งกักเก็บแยกต่างหากจากการเก็บค่าตอบแทนจากการประกอบกิจการสำรวจและผลิตปิโตรเลียม เพราะการประกอบกิจการ CCS นั้นมิใช่การนำเอาทรัพยากรปิโตรเลียมไปใช้ แต่เป็นการนำเอาคาร์บอนไดออกไซด์ไปกักเก็บ จึงเป็นการสมเหตุสมผลที่จะมีการเรียกเก็บค่าธรรมเนียมเกี่ยวกับการประกอบกิจการ CCS นั้นจะอยู่ระดับที่ต่ำกว่าค่าภาคหลวงหรือภาษีเงินได้ปิโตรเลียมอย่างมีนัยสำคัญ ซึ่งเป็นแนวทางที่สอดคล้องกับแนวคิดที่ให้โครงการ CCS นั้น “Financeable”
ประเด็นที่จะต้องมีการพัฒนาต่อไปคือการกำหนดถึงบทบาทในการติดตาม เฝ้าระวัง และตรวจสอบการรั่วไหลของคาร์บอนไดออกไซด์ที่ถูกอัดลงในแหล่งกักเก็บแล้ว ซึ่งสอดคล้องการนำเสนอของวิทยากรจากบริษัท Mitsui O.S.K. Lines ที่ให้ข้อสังเกตว่า “ความรับผิดทางกฎหมาย” นั้นเป็นประเด็นสำคัญที่จะต้องมีการพิจารณา เนื่องจากกระทบต่อต้นทุนในการประกอบธุรกิจและการบริหารจัดการความเสี่ยงผ่านการซื้อประกันภัย
อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนขอตั้งข้อสังเกตว่าการแก้ไขพระราชบัญญัติปิโตรเลียมนั้นมีขอบเขตจำกัดเกี่ยวกับการอัดคาร์บอนไดออกไซด์เท่านั้น มิได้ครอบคลุมไปถึงกิจกรรมที่เกี่ยวกับการดักจับและขนส่งคาร์บอนไดออกไซด์ จึงกล่าวได้ว่าระบบกฎหมายไทยนั้นยังจะต้องมีการแก้ไขและพัฒนากฎหมายฉบับอื่น ๆ เพื่อรองรับการประกอบกิจการ CCS ให้ครอบคลุมทั้งห่วงโซ่คุณค่า
โดยสรุปแล้ว ตามความเห็นของผู้เขียน การแก้ไขพะราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 ตามข้อเสนอทางวิชาการ มีจุดเริ่มต้นโดย “ตั้งฐานจากสภาพข้อเท็จจริงของประเทศไทยซึ่งมองว่าผู้ประกอบกิจการปิโตรเลียมมีโอกาสเป็นผู้ประกอบกิจการ CCS แต่ขณะเดียวกันก็เป็นแนวทางที่สอดล้องกับแนวคิดและวิธีการในระดับสากลโดยมีประเด็นสำคัญคือการสร้างความชัดเจนเกี่ยวสิทธิและหน้าที่ของบุคคลที่เกี่ยวข้อง เช่น รายละเอียดเกี่ยวกับหน้าที่ต่าง ๆ ในใบอนุญาตและหนังสืออนุญาต ความชัดเจนของกฎหมายเป็นคุณสมบัติที่สำคัญของกฎหมายโดยที่ปรึกษากฎหมายจาก Allen & Overy ได้ตั้งข้อสังเกตว่าความไม่แน่นอนของกฎหมายและการให้ดุลพินิจแก่หน่วยงานรัฐมากเกินไปส่งผลเสียต่อการลงทุนเพื่อพัฒนาโครงการ CCS อย่างมีนัยสำคัญ
ผศ.ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ ผู้อำนวยการหลักสูตร LL.M. (Business Law)
หลักสูตรนานาชาติ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
โดย สำนักข่าวอินโฟเควสท์ (22 พ.ย. 66)
